拜登扩大对中国涉军企业证券投资禁令范围，“变”还是“未变”？

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

美东时间6月3日，拜登签署了《应对为中国特定公司提供资金的证券投资所带来的威胁》行政令，修订并取代了特朗普政府发布的两项关于禁止“中国涉军企业”证券交易的行政令（第13959、13974号行政令），扩大了国家紧急状态的范围以及对中国企业投资的“黑名单”。这项行政令禁止美国实体和个人买卖列入清单的中国企业证券股份。禁令将于2021年8月2日生效，对涉军企业做了更明确的界定，引发了外界对中美关系走向的新一轮讨论。

希望在对华问题上采取强硬路线是严重分歧的美国国会中l两党少数共有的情绪之一；图片来源The Economic Times

“猝不及防”的新政令

美国东部时间6月3日，美国总统拜登签署《应对为中华人民共和国某些企业提供资金的证券投资所引致的威胁的行政令（Executive Order on Addressing the Threat from Securities Investments that Finance Certain Companies of the People’s Republic of China）》，再一次禁止美国个人或实体买卖包括中国航空工业集团有限公司、华为、中国移动等59家与中共国防和监控技术有关的中国公司证券。拜登政府认为，在2020年11月12日第13959号行政命令（应对来自资助中共军事公司的证券投资的威胁）所宣布的国家紧急状态下，有必要采取进一步措施对中国的军事工业综合体及相关军事、情报和安全研发项目，在中国军民融合战略下的武器和相关设备生产所带来的威胁。

美东时间6月3日，白宫官网发布“拜登签署《应对为中华人民共和国某些企业提供资金的证券投资所引致的威胁的行政令》”的消息；图片来源：白宫官网

此外，拜登政府还扩大了这一禁令的国家紧急状态的范围，认为中国境外地区开发或使用中国的监控技术，开展侵犯人权活动，这对美国的国家安全、外交政策和价值观都构成严重威胁。因此拜登扩大第13959号行政命令中宣布的国家紧急状态范围，以应对上述威胁。

具体措施包括：自2021年8月2日起禁止美国个人或实体，购买或出售行政令附件中所列实体或个人任何公开交易的证券及其衍生品；禁止任何旨在回避本禁令相关规定的交易；授权财政部长与国务卿采取必要的行动，动用国际紧急经济权力法（IEEPA）授予总统的所有权力，以实现本行政令的目的；授权财政部长与国务卿根据《国家能源法》和《国际紧急状态法》向国会提交关于本行政令中宣布的国家紧急情况的阶段性报告和最终报告；授权财政部长与国务卿、国防部长协商后确定禁令不再适用的情况。

“变”还是“未变”？

中美关系的复杂博弈

拜登签署这一行政禁令，这一禁令是覆盖并扩大了特朗普政府针对中国涉军公司的制裁范围，是目前这一阶段拜登政府对华政策的一个侧面展现，催化中美在经贸领域的分歧，并进一步影响双边层面与多边机制上的复杂博弈。

（一）“混合信号”

凸显中美关系整体的不确定性

拜登政府始终没有出台相对清晰、完整的对华政策。尽管外界始终关注拜登政府对华政策的审查情况，但其始终三缄其口。此次6月3日的禁令，虽然表面扩大了对华禁令的制裁范围，但这个行动仍未超出目前外界对中美关系的预判。除非中美两国在接下来的双边与多边接触中实现重要谈判，拜登政府最终在中美关系问题上，很可能沿着特朗普政府的路继续走下去。

此次禁令一个很明显的变化是，列入清单的标准由原先“中国军方拥有、控制或有关联”变为“在国防和监视技术领域开展业务”。虽然只是对涉及军事的公司定义有所改变，但一定程度上表明，拜登政府对于中国的制裁行动，标准变得更为精细、具体、可操作化，禁令行动更具有确定性和可预期性。

相关分析人士则认为，拜登政府在禁令中，保留了大部分此前已被列入名单的实体个人，财政部外国资产控制办公室则在原禁令基础上增加了新的实体，但在一些关键领域，缩小了制裁范围，明显带有“混合信号”，凸显中美在不同议题领域复杂的竞合关系。表面上，受禁令影响的公司范围更广，但对其如何受到影响、影响程度如何有更明确的规定，为拜登实施新的政策提供了许多回旋余地。

美国内认为，此举是美国加强与中国科技竞争、反击违背美利益与价值观的一项重要行动。禁令对中国的影响，最终仍将取决于中美关系的整体状况。拜登政府面临国内反华压力，无法推翻特朗普政府的政治遗产，寄希望于推动国内经济转型，重整实力外交，努力在国内与国际议程上争取对华的实力优势与有限合作，尽可能实现最大的外交利益，为民主党中期选举及其未来赢得更多筹码。

（二）中美经贸关系的“压舱石”

作用不变？

尽管禁令可能会导致外界预判中美关系将进一步恶化，但实际上的影响可能十分有限。特别是2021年第一季度中美贸易快速增长，以及近期中美经贸领域高层互动日趋稳定，说明即使中美双方在广泛的领域中存在激烈竞争，但也开始显示出一些积极的迹象。

上周美国财政部长耶伦与刘鹤副总理的会晤是拜登政府上台以来，美国内阁级官员与中国官员间的第四次会晤。紧接着刘鹤副总理同美国贸易代表戴琪的首次“坦率”对话，这次通话可能覆盖中美经济政策协调内的广泛议题。虽然双方均未公布通话细节，但市场认为拜登政府正在试图重启对话，中美经济对话逐渐步入正轨，凸显了中美经济合作具有持续的重要意义，即尽管中美之间存在种种分歧，经贸关系仍然发挥“压舱石”作用。

图为洛杉矶的港口，路透社的一位美国零售业代表说，我们还不清楚中国的贸易政策是什么；图片来源：Financial Times

不过，新的行政禁令可能使涉及的中国公司失去国际融资的有利优势，进一步遏制了中国公司的创新与发展。美国财政部根据新行政命令公布了NS-CMIC清单（Non-SDN Chinese Military-Industrial Complex Companies List，非SDN中国军工企业清单），并更新了相关常见问答（FAQ）。由于新的禁令禁止的证券交易的内涵非常广泛，在证券交易所进行的交易，或通过场外交易手段进行交易的证券，都在禁令范围之内。因此禁令并未限制于仅在美国资本市场上开展的投资交易，也包括了在美国境外进行的证券投资；受限对象不仅是隶属美国的主体，而是任何主体，因此只要是服务与支持相关投资交易的各类投资银行、证券公司和支付代理行等都可能被认为是回避或违反禁令的行为主体。

因此列入禁令清单的中国相关企业可能面临失去境外所有美国投资者的挑战，以及在境外市场退市的风险。潜在涉及的公司则涉及到合规风险，评估潜在的违规交易。此外，后续美国财政部与国防部可能会对“中共涉军企业”做更进一步的限制措施，未被列入的中国涉军企业依然面临制裁风险，需要持续警惕与避免此类制裁。

此外，美国企业仍持续游说拜登政府对特朗普政府对华关税采取新的做法，希望中美尽快就贸易与关税问题进行谈判。美中贸易理事会(US-China Business Council)道格·巴里(Doug Barry)表示，美国消费者和企业在承担关税成本，然而拜登政府没有任何迹象表明会取消这些关税。然而拜登政府的审查仍在持续，大部分关税仍然存在，一些美国商业团体开始焦虑。全美零售业协会副会长乔恩·戈尔德表示，拜登政府对中国的贸易政策还没有形成清晰的认识，这对美国企业产生了深刻影响。许多公司承担着关税的额外负担，正在疫情中挣扎。

与此同时，可口可乐、迪斯尼和福特等3500多家美国公司与制造商，就特朗普政府对中国征收的关税向美国际贸易法院提起诉讼，预计听证会于今年举行。从目前来看，拜登政府的对华政策可能比市场预期的更接近特朗普的做法，然而可能将被证明是“损人不利己”的结果。

结 语

在美国将中国确定为战略竞争对手的背景下，中国面临的最大外部不确定性即为美国。美国将逐步从战略和战术层面对中国的科技、金融、经济与外交等各方面予以打压、遏制与围堵。可以说，此次拜登签署的新行政令很大程度上是战术上释放信号的举措，是对特朗普政府对华政策中缺乏法律依据等问题的修正，禁令更具针对性、确定性，包含了拜登政府更加注重的“人权”民主价值观。总体上，拜登政府对华采取强硬立场并未发生根本改变，拜登政府更加关注加强自身合理性，使用规则工具、价值观等进一步加强对中国的压制与围堵。

 图片来源：Athena

附录

以下是拜登最新禁令公布的中国公司名单与特朗普执政期间名单的对比 

• 拜登最新禁令的59家中国企业

1. AERO ENGINE CORPORATION OF CHINA
   中国航空发动机集团有限公司

2. AEROSPACE CH UAV CO., LTD
   航天彩虹无人机股份有限公司

3. AEROSPACE COMMUNICATIONS HOLDINGS GROUP COMPANY LIMITED
   航天通信控股集团股份有限公司

4. AEROSUN CORPORATION
   航天晨光股份有限公司

5. ANHUI GREATWALL MILITARY INDUSTRY COMPANY LIMITED
   安徽长城军工股份有限公司

6. AVIATION INDUSTRY CORPORATION OF CHINA, LTD.
    中国航空工业集团有限公司

7. AVIC AVIATION HIGH-TECHNOLOGY COMPANY LIMITED
   中航航空高科技股份有限公司

8. AVIC HEAVY MACHINERY COMPANY LIMITED
   中航重机股份有限公司

9. AVIC JONHON OPTRONIC TECHNOLOGY CO., LTD.
   中航光电科技股份有限公司

10. AVIC SHENYANG AIRCRAFT COMPANY LIMITED
    中航沈飞股份有限公司

11. AVIC XI’AN AIRCRAFT INDUSTRY GROUP COMPANY LTD.
    中航西安飞机工业集团股份有限公司

12. CHANGSHA JINGJIA MICROELECTRONICS COMPANY LIMITED
    长沙景嘉微电子股份有限公司

13. CHINA ACADEMY OF LAUNCH VEHICLE TECHNOLOGY
    中国运载火箭技术研究院

14. CHINA AEROSPACE SCIENCE AND INDUSTRY CORPORATION LIMITED
    中国航天科工股份有限公司

15. CHINA AEROSPACE SCIENCE AND TECHNOLOGY CORPORATION
    中国航天科技集团有限公司

16. CHINA AEROSPACE TIMES ELECTRONICS CO., LTD
    航天时代电子技术股份有限公司

17. CHINA AVIONICS SYSTEMS COMPANY LIMITED
    中航航空电子系统股份有限公司

18. CHINA COMMUNICATIONS CONSTRUCTION COMPANY LIMITED
    中国交通建设股份有限公司

19. CHINA COMMUNICATIONS CONSTRUCTION GROUP (LIMITED)
    中国交通建设集团（香港）有限公司

20. CHINA ELECTRONICS CORPORATION
    中国电子信息产业集团有限公司

21. CHINA ELECTRONICS TECHNOLOGY GROUP CORPORATION
    中国电子科技集团有限公司

22. CHINA GENERAL NUCLEAR POWER CORPORATION
    中国广核集团有限公司

23. CHINA MARINE INFORMATION ELECTRONICS COMPANY LIMITED
    中国船舶重工集团海洋防务与信息对抗股份有限公司

24. CHINA MOBILE COMMUNICATIONS GROUP CO., LTD.
    中国移动通信集团有限公司

25. CHINA MOBILE LIMITED
    中国移动有限公司;

26. CHINA NATIONAL NUCLEAR CORPORATION
    中国核工业集团有限公司

27. CHINA NATIONAL OFFSHORE OIL CORPORATION
    中国海洋石油集团有限公司

28. CHINA NORTH INDUSTRIES GROUP CORPORATION LIMITED
    中国兵器工业集团有限公司，又名中国北方工业集团有限公司

29. CHINA NUCLEAR ENGINEERING CORPORATION LIMITED
    中国核工业建设股份有限公司

30. CHINA RAILWAY CONSTRUCTION CORPORATION LIMITED
    中国铁建股份有限公司

31. CHINA SATELLITE COMMUNICATIONS CO., LTD.
    中国卫星通信集团股份有限公司

32. CHINA SHIPBUILDING INDUSTRY COMPANY LIMITED
    中国船舶重工集团股份有限公司

33. CHINA SHIPBUILDING INDUSTRY GROUP POWER COMPANY LIMITED
    中国船舶重工集团动力股份有限公司

34. CHINA SOUTH INDUSTRIES GROUP CORPORATION
    中国兵器装备集团有限公司，又名中国南方工业集团公司

35. CHINA SPACESAT CO., LTD.
    中国东方红卫星股份有限公司

36. CHINA STATE SHIPBUILDING CORPORATION LIMITED
    中国船舶工业集团有限公司

37. CHINA TELECOM CORPORATION LIMITED
    中国电信集团有限公司

38. CHINA TELECOMMUNICATIONS CORPORATION
    中国电信集团有限公司

39. CHINA UNICOM (HONG KONG) LIMITED
    中国联合网络通信（香港）股份有限公司

40. CHINA UNITED NETWORK COMMUNICATIONS GROUP CO., LTD.
    中国联合网络通信集团有限公司

41. CNOOC LIMITED
    中国海洋石油有限公司

42. COSTAR GROUP CO., LTD.
    河南中光学集团有限公司

43. CSSC OFFSHORE & MARINE ENGINEERING (GROUP) COMPANY LIMITED
    中船海洋与防务装备股份有限公司

44. FUJIAN TORCH ELECTRON TECHNOLOGY CO., LTD.
    福建火炬电子科技股份有限公司

45. GUIZHOU SPACE APPLIANCE CO., LTD
    贵州航天电器股份有限公司

46. HANGZHOU HIKVISION DIGITAL TECHNOLOGY CO., LTD.
    杭州海康威视数字技术股份有限公司

47. HUAWEI INVESTMENT & HOLDING CO., LTD.
    华为投资控股有限公司

48. HUAWEI TECHNOLOGIES CO., LTD.
    华为技术有限公司

49. INNER MONGOLIA FIRST MACHINERY GROUP CO., LTD.
    内蒙古第一机械集团有限公司

50. INSPUR GROUP CO., LTD.
    浪潮集团有限公司

51. JIANGXI HONGDU AVIATION INDUSTRY CO., LTD.
    江西洪都航空工业股份有限公司

52. NANJING PANDA ELECTRONICS COMPANY LIMITED
    南京熊猫电子股份有限公司

53. NORTH NAVIGATION CONTROL TECHNOLOGY CO., LTD.
    北方导航控制技术股份有限公司

54. PANDA ELECTRONICS GROUP CO., LTD.
    熊猫电子集团有限公司

55. PROVEN GLORY CAPITAL LIMITED
    华为荣耀资本有限公司

56. PROVEN HONOUR CAPITAL LIMITED
    华为荣誉资本有限公司

57. SEMICONDUCTOR MANUFACTURING INTERNATIONAL CORPORATION
    中芯国际集成电路制造有限公司

58. SHAANXI ZHONGTIAN ROCKET TECHNOLOGY COMPANY LIMITED
    陕西中天火箭技术股份有限公司

59. ZHONGHANG ELECTRONIC MEASURING INSTRUMENTS COMPANY LIMITED
    中航电测仪器股份有限公司

• 拜登删去的原本在特朗普执政时期被列为军控企业的中国公司

1. ADVANCED MICRO-FABRICATION EQUIPMENT INC.
   中微半导体设备（上海）股份有限公司

2. BEIJING ZHONGGUANCUN DEVELOPMENT INVESTMENT CENTER
   北京中关村发展投资中心

3. CHINA CONSTRUCTION TECHNOLOGY
   中国建设科技集团股份有限公司

4. CHINA INTERNATIONAL ENGINEERING CONSULTING CORPORATION
   中国国际工程咨询有限公司

5. CHINA NATIONAL AVIATION HOLDING CO. LTD.
   中国航空集团有限公司

6. CHINA NATIONAL CHEMICAL CORPORATION (CHEMCHINA)
   中国化学工程股份有限公司

7. CHINA STATE CONSTRUCTION ENGINEERING
   中国建筑集团有限公司

8. CHINA THREE GORGES CORPORATION
   中国长江三峡集团公司

9. COMMERCIAL AIRCRAFT CORPORATION OF CHINA, LTD.
   中国商用飞机有限责任公司

10. CRRC CORPORATION
    中国中车股份有限公司

11. DAWNING INFORMATION INDUSTRY CO.
    曙光信息产业股份有限公司

12. GLOBAL TONE COMMUNICATION TECHNOLOGY CO. LTD.
    中译语通科技股份有限公司

13. GOWIN SEMICONDUCTOR CORP
    广东高云半导体科技股份有限公司

14. GRAND CHINA AIR CO. LTD.
    大新华航空有限公司

15. LUOKONG TECHNOLOGY CORPORATION
    箩筐技术公司

16. SINOCHEM
    中国中化集团公司

17. XIAOMI CORPORATION
    小米集团

参考文献

1. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/06/03/executive-order-on-addressing-the-threat-from-securities-investments-that-finance-certain-companies-of-the-peoples-republic-of-china/

2. https://www.wsj.com/articles/biden-expands-blacklist-of-chinese-companies-banned-from-u-s-investment-11622741711

3. https://finance.yahoo.com/news/biden-china-blacklist-revamp-leaves-101340921.html

4. https://www.republicworld.com/world-news/us-news/joe-biden-bans-us-investment-in-59-chinese-companies-heres-the-list-of-blacklisted-firms.html

5. https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-06-03/biden-s-china-blacklist-revamp-leaves-him-lots-of-wiggle-room

6. https://www.ft.com/content/fb775a22-eaa5-44b4-8643-16c3f40a5d02

7. https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-06-02/biden-to-amend-trump-s-china-blacklist-target-key-industries

8. https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-06-02/yellen-tells-china-s-liu-u-s-will-tackle-issues-of-concern

9. https://www.scmp.com/news/china/article/3135691/china-us-relations-economic-chiefs-liu-he-janet-yellen-virtual-talks

10. https://www.nytimes.com/2021/06/04/us/politics/wendy-sherman-state-dept-china.html

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微信编辑：丛琬晶

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